Pesquisador Associado do Dept. de Ciências Sociais, Escola Nacional de Saúde Pública/FIOCRUZ, Mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) e doutorando em Ciência Política IUPERJ.

RESUMO

A finalidade deste trabalho é apresentar a metodologia desenvolvida para tornar comparável, ao longo da década de 80, as áreas, do município do Rio de Janeiro, que tiveram seus limites alterados. Utilizou-se o software ARC/INFO como ambiente de desenvolvimento e, como base, a malha de setores censitários de 1991, desenvolvida no âmbito do SIG/FIOCRUZ.

ABSTRACT

The main objective of this paper is to introduce a methodology that allows comparisons, during the 80's, between administrative divisions in Rio de Janeiro. We had use the ARC/INFO software and the 1991 census tracts, developed in the FIOCRUZ/GIS.

UTILIZAÇÃO DE UM SIG PARA ESTUDO DA ALTERAÇÃO DOS LIMITES POLÍTICO-ADMINISTRATIVOS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO,

AO LONGO DA DÉCADA DE 80

O problema da homogeneidade das unidades espaciais de agregação / apresentação de dados, conforme é fartamente sabido, tem papel fundamental para uma aproximação analítica bem feita, tanto quando estamos interessados na distribuição espacial "apenas" para visualização, como no estudo de padrões de dispersão de determinadas variáveis.

O Município do Rio de Janeiro teve os limites de sua divisão administrativa - bairros e regiões administrativas - modificados em graus diferenciados ao longo da década de 80, por diversos Decretos e Leis. A conseqüência mais imediata e visível deste rearranjo é a mudança do desenho interno da cidade. Ocorre que estas alterações foram feitas ao longo de toda uma década, abrangendo um período inter-censitário, mudando, dependendo da unidade de agregação espacial com a qual se esteja trabalhando, os denominadores para o cálculo de taxas, índices etc.

Destaque-se que a comparação 80 / 91 fica imediatamente sob suspeita, para algumas regiões da cidade, se não forem consideradas estas alterações, visto que, conforme será apresentado, limites de áreas muito adensadas foram alterados. Ou seja modificaram-se tanto os limites das Regiões Administrativas como dos bairros. A primeira conclusão, um tanto óbvia, é que as comparações supõem áreas geográficas iguais, procurando observar a modificação ao longo do tempo de determinadas variáveis. Ocorre que neste caso, e para algumas áreas importantes, o espaço também mudou de escala. Como é virtualmente impossível inferir qualquer coisa nestas condições onde espaço e tempo variam conjuntamente, ou se controlam estas alterações ou nada se pode afirmar, do ponto de vista da análise temporal, inter-censitária, sobre determinadas áreas importantes no Município do Rio de Janeiro.

Como se não bastassem os argumentos de natureza puramente metodológicos, há ainda o seguinte: todos sabem que existe um debate, ainda em curso, sobre a década de 80. Como teriam se comportado os indicadores? A vida dos cidadãos teria melhorado? A década foi perdida, do ponto de vista do desenvolvimento social, da diminuição das desigualdades? É evidente que para se debater sobre estas questões é preciso comparar os anos censitários de 80 e 91, e mais uma vez há que se ter cuidado nas afirmações sobre o Rio de Janeiro. Se a análise dos dados sócio-econômicos ao longo da década de 80 requer leitura atenta para todo o país, face à complexificação e sofisticação do nosso padrão de desenvolvimento, a análise para o Município do Rio torna-se ainda mais complexa.

Todos os que tiveram oportunidade / necessidade de comparar os dados referentes ao Município do Rio de Janeiro entre 80 e 91, notaram o seguinte: além da criação de algumas Regiões Administrativas (RA's), a XII RA em 1980 (Meier), passou a ser a XIII RA em 91. Ou seja, aparentemente uma mudança apenas ordinal. A XIII RA em 1980 chamava-se Engenho Novo. Em 1991 não encontramos nenhuma RA com esta designação. Mas, conforme já notamos, a numeração manteve-se, mudando apenas a ordem e o nome. Notou-se também que em 1991 a XII RA chamava-se Inhaúma: nome novo para uma velha área? Não, conforme ficará claro ao longo deste trabalho.

Apenas as questões de denominação e enumeração que acabamos de apresentar, geram problemas na apresentação dos dados, pois corre-se o risco de, ao citarmos a XII RA em 1991, o leitor pensar, equivocadamente, que trata-se da RA do Meier, quando referimo-nos, em verdade, a RA de Inhaúma. Supondo-se que todas estas modificações tenham sido apenas de nomes e números, os problemas ficariam resolvidos com, de um lado uma nota esclarecedora na tabela, por outro com uma leitura atenta. Ocorre que quem teve curiosidade de verificar as modificações, deparou-se com grandes surpresas.

A finalidade deste trabalho é apresentar uma metodologia que possa tornar comparável, ao longo da década de 80, as áreas, no interior do Município do Rio de Janeiro, que tiveram seus limites alterados. Neste sentido apresentamos o conjunto de Leis e Decretos de criação / alteração de limites, em seguida são feitas algumas ponderações de restrições e opções metodológicas no que se refere ao uso das RA's como unidades espaciais de agregação, destacando a opção que escolhemos. Passamos então a detalhar nossa metodologia com a apresentação de seus resultados através de tabelas e mapas.

DECRETOS E LEIS

São os seguintes os Decretos e Leis que alteraram os limites e distribuição dos bairros e RA's:

• Decreto nº 3157, de 23/07/81 - Retifica Limites das Regiões Administrativas;
• Decreto nº 3158, de 23/08/81 - Estabelece a denominação, a codificação e a delimitação dos bairros da Cidade do Rio de Janeiro;
• Decreto nº 5280, de 23/08/85 - Cria a XXV e a XXVI Região Administrativa (Pavuna e Guaratiba, modifica a denominação e a delimitação das Regiões Administrativas constantes do Decreto nº 3158, de 23/07/81, o Regulamento de Parcelamento da Terra aprovado pelo Decreto "E" nº 3800, de 20/04/70, e o Regulamento de Zoneamento aprovado pelo Decreto nº 322, de 03/03/76, e dá outras providências;
• Decreto nº 6011, de 04/08/86 - Cria as XXVII, XXVIII, XXIX e XXX RA's;
• Decreto nº 7980, de 12/08/88 - Delimita a XXX RA criada pelo Decreto 6011 e altera os limites da X RA (Ramos) e dos bairros de Manguinhos, Ramos, Bonsucesso e Olaria, constante do Decreto nº 5280, de 23/08/85;
• Lei Complementar nº 17, de 29/07/92 - Delimita a XXVIII RA, altera a delimitação da VII RA (São Cristovão), XII (Inhaúma) e XIII (Méier). Cria e delimita o bairro do Jacarezinho e altera a delimitação dos bairros do Jacaré, Maria da Graça, Engenho Novo, Sampaio e Benfica e dá outras providências.
• Lei nº 1995, de 18/06/93 - Delimita a XXVII RA (Rocinha, criada pelo Decreto nº 6011, cria delimita o bairro da Rocinha, altera a delimitação da VI RA (Lagoa) e dos bairros da Gávea, São Conrado e Vidigal, subdivide o bairro da Rocinha em áreas segundo especificidades e dá outras providências.

Numa primeira avaliação destes Decretos e Leis pode-se observar de imediato que:

• uma racionalidade político administrativa emerge das alterações de limites: foram alterados os limites das RA's no sentido de se fazerem coincidir as linhas limites dos bairros dentro das RA's, em termos práticos, mantendo-se este critério nas alterações subseqüentes, as comparações futuras dar-se-ão sem maiores dificuldades;
• ao contrário do que geralmente se afirma, os limites das RA's foram alterados significativamente ao longo da década de 80, ao contrário dos bairros cujos limites foram alterados com mais moderação;
• as alterações mais importantes, pois em áreas muito densas, foram feitas em 1985 (Decreto nº 5280, de 23/08/85), quando se cria a XII RA (Inhaúma) e a XIII RA (Méier);
• apesar das XII RA (Inhaúma) e a XIII RA (Méier) serem as que mais nos chamam a atenção, os problemas não se restringem a elas;
• os trabalhos feitos que procedem comparações por RA's, sem levar em consideração estas alterações, podem conter imperfeições cuja magnitude estão por ser avaliadas;
• em vista destas restrições, as possibilidades que se apresentam são as seguintes: (i) mudar a unidade de agregação espacial utilizando o setor censitário, ou o bairro ou a Área de Planejamento; e (ii) efetuar agregações das RA's que sofreram grande alteração, procurando compensar estas, formando unidades territoriais maiores.

O problema na primeira opção - mudança da unidade de agregação - é que, dependendo do que estejamos pesquisando e de qual banco de dados utilizemos, as informações não serão passíveis de serem recuperadas. É o caso, por exemplo, do Sistema de Informação sobre Mortalidade do Ministério da Saúde: como é sabido, não só, mas também para a cidade do Rio de Janeiro, as informações podem ser recuperadas rapidamente pelas RA's de ocorrência ou residência do óbito. Da mesma forma toda informação disponibilizada para o Município, pela Empresa Municipal de Planejamento (IplanRio), através do Anuário o é tendo como menor unidade de agregação as RA's. Isto impossibilita a utilização através do setor censitário, a menos que seja feito amplo trabalho de digitação de dados tornado-os acessíveis nesta escala. Deve-se lembrar que tratam-se aqui de possibilidades de agregação dos dados, e não unidades de análise dos dados, uma vez que são sabidas as instabilidades geradas por agregações espaciais muito pequenas. A utilização de bairros, apesar de interessantíssima pois sofreram poucas alterações, muitas vezes torna-se inviável pelas mesmas razões expostas anteriormente, ou seja não ser uma unidade que possibilite a recuperação da informação em ampla escala.

Quanto à utilização das Áreas de Planejamento (AP's), o problema básico é a perda de informação pois são áreas muito extensas que abrigam grandes diferenciações, no entanto seu emprego permite comparações ao longo do tempo, por serem estas constituídas por RA's. Neste caso a atenção deve estar voltada para o fato de que as AP's eram seis em 1981, passando a cinco em 1985. Em 1981 a Área de Planejamento 6 (AP6) era formada pelas seguintes RA's: XX (Ilha do Governador), XXI (Paquetá) e XXIII (Santa Teresa). A XX RA foi incorporada na AP3, a XXI e a XXIII RA's na AP1.

A segunda alternativa tem sido a mais utilizada, já que, apesar de também implicar em perda de informação, viabiliza a comparação inter-censitária. Para tal deve-se considerar as áreas que tiveram maiores transformações em magnitude, equivalentes às atuais:

• XII RA (Inhaúma);
• XIII RA (Méier);
• XVIII RA (Campo Grande);
• XXII RA (Anchieta);
• XXV RA (Pavuna);
• XXVI RA (Guaratiba).

Neste caso o problema deve ser tratado agregando as áreas contíguas, ou re-incorporando as RA's novas, nas RA's originais. Sugerimos a seguinte agregação: XII RA (Inhaúma) + XIII RA (Méier); XXII RA (Anchieta) + XXV RA (Pavuna) e XVIII RA (Campo Grande) + XXVI RA (Guaratiba).

METODOLOGIA

Tendo em vista as inconsistências destacadas anteriormente, nossa opção foi criar uma nova metodologia para comparar a estrutura de 1991 com a de 1980. Basicamente, a estrutura político-administrativa de 1991 foi "levada" para 1980. Descrevemos em seguida, de forma mais sistemática, as etapas de trabalho realizadas: utilizando um jogo de plantas do município na escala 1:10000, fornecido pela IplanRio, já com a marcação dos limites de RA's e bairros de 1991, foram plotados os limites de RA's e bairros de 1980. Em seguida estes limites foram digitalizados e tratados no ArcInfo. De forma mais sistemática, foram realizadas as seguintes etapas de trabalho:

• marcação dos limites das Regiões Administrativas e dos bairros, utilizando-se a descrição textual dos Decretos nº 3157, de 23/07/81 e 3158, de 23/08/81, acima referidos, nas plantas na escala 1:10.000 fornecidas pela Empresa Municipal de Informática e Planejamento (IplanRio). Estas plantas já continham a marcação dos limites de bairros e RA's para 1991;

• digitalização desses limites, tanto de 1980 como de 1991, em software do tipo CAD;
• importação dos arquivos gerados na digitalização para o ambiente ARC/INFO, onde se procedeu à sua edição e geração de topologia;
• comparação dos limites das RA's e dos bairros em 1980 com os de 1991;
• superposição, utilizando-se ferramenta de SIG, dos mapas contendo os limites das RA's nos anos de 1980 e 1991 e geração de um novo mapa, contendo todas as áreas que sofreram alteração neste período;
• relatório das modificações ocorridas, contendo listagem de mudanças de setores censitários, por RA.

Pode-se ter uma idéia da magnitude de variação das áreas através dos mapas apresentados. Na figura 1 representadas com os mesmos padrões as RA's 1980 e 1991 com o propósito de destacar a variação de área ao longo da década. Na figura 2 apresentamos todas as áreas que sofreram alterações no período inter-censitário.

O resultado deste trabalho é apresentado na tabela 1, que orienta os remanejamentos de setores censitários que devem ser feitos no sentido de se comparar as RA's de 1980 e 1991.

CONCLUSÕES

As conclusões são imediatas. Com modificações desta ordem, em áreas de densidade demográfica média de 127,24 hab./km², pode-se pensar em rever as comparações no tempo que envolveram estas áreas, ou pelo menos, com a metodologia que desenvolvemos, pode-se estimar o erro que cometemos. Remanejar 913.360 habitantes, significa 16,7% da população total do Município do Rio de Janeiro. Se levamos em consideração estudos estratégicos, que envolvem, por exemplo, planejamento e gestão do território, hierarquização da rede de serviços de saúde, dimensionamento de serviços diversos prestados à população etc. tem-se uma pequena idéia o que significa comparar essas áreas sem as ressalvas devidas às modificações que acabamos de demonstrar.